내용
본 글은 한국은행의 "알기 쉬운 경제이야기" 다섯째 마당의 모든 내용을 블로그 형식으로 다시 작성한 것입니다.
시장과 정부
정부도 하나의 경제주체
정부의 여러가지 경제활동
우리가 살아가는데 필요한 여러 가지 재화와 서비스는 대부분 기업에 의해 생산·공급되어 시장에서 쉽게 구입할 수 있습니다. 그러나 생활에 필요한 재화나 서비스이지만 시장에서 구하기 어려운 것들도 많습니다. 국민의 생명과 재산을 지키는 활동과 관련된 국방, 외교, 치안, 소방 등의 공공재가 여기에 해당됩니다. 또한 도로, 공항, 항만, 철도 등과 같이 막대한 투자 자금이 소요되는 사회간접자본의 건설을 민간기업이 담당하는 데는 한계가 있습니다.
도로, 공항, 항만, 철도, 하천이나 해안의 제방, 댐 등 국민 경제 전체의 원활한 운영을 위해 필요한 시설의 총칭
정부는 공공재 생산에 직접 또는 간접적으로 관여하여 가계와 기업에게 제공하며, 이러한 일을 하기 위해 많은 공무원을 고용하고 민간 부문에서 생산된 재화와 서비스를 구매합니다. 다시 말해 정부는 시장경제 안에서 생산자인 동시에 소비자로서, 그리고 거대한 고용주로서 경제활동을 하고 있는 것입니다. 정부의 역할은 과거 주로 국방이나 사회질서를 유지하는데에 국한되어 있었습니다. 그러나 경제규모가 커지고 거래가 복잡해진 오늘날에는 정부의 활동 범위가 계속 넓어지고 있습니다.
정부가 이렇게 다양한 경제적 역할을 수행하는 데에는 많은 돈이 필요합니다. 이 돈은 가계와 기업으로부터 거두어 들이는 세금과 공기업을 운영하여 벌어들인 수입, 그리고 국공채 발행 등으로 충당되고 있습니다. 이러한 정부의 수입·지출 행위를 통틀어 재정활동이라고 부릅니다.
정부의 수입과 지출
정부는 경제활동에 필요한 돈을 조세수입이나 세외 수입을 통해 마련합니다. 조세수입은 국민으로부터 거두어들인 돈인데 정부의 수입 가운데 가장 높은 비중을 차지합니다. 우리나라 중앙정부의 경우 조세수입은 전체 재정수입의 80%에 달합니다. 대부분의 사람들은 소득을 얻거나 소비할 때 국가에 세금을 내고 있습니다. 회사원은 월급을 받을 때 소득세를, 기업은 이윤에 대해 법인세를, 예금자는 이자를 받을 때 이자 소득세를 냅니다. 상품을 살 때는 부가가치세를 냅니다. 세외수입은 조세이외의 수입으로 정부가 보유하고 있는 건물, 토지 등을 팔거나 빌려주었을 때 얻는 수입과 수수료, 입장료, 과태료, 벌금 등의 수입을 말합니다.
한편 정부의 재정지출 내용을 보면 정부가 무엇을 하는지 알 수 있습니다. 정부는 조세수입 등으로 벌어드인 돈으로 여러가지 일을 하고 있습니다. 정부는 공무원에게 봉급을 지급하고 민간이 생산한 재화나 서비스를 살 때 이돈을 씁니다. 정부가 빌린 채무에 대한 이자도 이 돈으로 지급합니다. 또 건강보험, 고용보험, 사회보조금 등으로 가계나 기업에게 보조금을 줍니다. 이러한 지출을 통틀어 경상지출이라고 합니다. 또한 정부는 토지, 건물, 기계설비 등을 사기도 하는데 이때 드는 돈이 자본지출에 해당합니다.
재정기출의 규모와 내용은 시대와 경제·사회 상황에 따라 변해왔습니다 오늘날에는 정부의 활동영역이 교육과 사회간접자본 건설은 물론 사회복지확충, 환경보호, 과학기술 지원 등으로 더욱 넓어지면서 이와 관련된 재정규모가 늘어나고 있습니다.
재정지출의 분야별 배분현황을 보면 정부의 재정지출이 어떻게 이루어지는지 더 구체적으로 알 수 있는데, 사회복지 증진 등에 대한 국민의 요구가 높아지면서 보건·복지·고용분야에 대한 지출이 지속적으로 증가하는 추세입니다.
시장의 한계
시장에서는 수많은 사람들이 서로 다른 욕구와 목표를 가지고 경제활동을 하고 있습니다. 서울 남대문 시장이나 분산 자갈치시장에 가보면 누구나 그곳에서 벌어지는 경제활동이 매우 무질서해 보이고 번잡스럽다는 느낌이 들 것입니다. 그런데 놀라운 것은 이러한 경제활동이 누군가의 지시나 강요를 받지 않는데도 불구하고 나름대로의 질서와 조화를 이룬다는 것입니다. 시장에서 거래되는 다양한 상품들의 수요와 공급이 적절히 조절되는 질서, 그리고 사는 사람과 파는 사람 사이의 서로 다른 이해가 적당히 절충되는 조화가 때로는 신비하기도 합니다. 사람들은 이러한 질서와 조화를 연출하는 그 무엇인가가 시장에 존재한다고 생각했는데 앞에서 이야기 하였듯이 아담 스미스(A. Smith)는 그것을 '보이지 않는 손'이라고 표현하였습니다. '보이지 않는 손'은 바로 시장경제에서 희소한 자원을 효율적으로 배분하는 역할을 하는 가격기구를 뜻합니다.
그러나 시장여건의 불완전성이나 재화와 서비스의 특성 등으로 '보이지 않는 손'이 제대로 작동하지 못하여 자원의 배분이 효율적으로 이루어지지 않는 일이 종종 생깁니다. 이를 시장실패(market failure)라고 합니다.
시장여건의 불완전성 또는 재화와 서비스의 특성 등으로 자원의 배분이 효율적으로 이루어지지 않는 현상
시장 실패의 원인
시장실패는 불완전한 경쟁, 외부효과, 공공재, 정보의 비대칭(asymmetric information) 등이 존재하는 경우 일어납니다. 먼저 시장이 독점이나 과점기업에 의해 지배되는 불완전한 경쟁 상태에 있게 되면 시장 기능이 제대로 발휘되기 어렵습니다. 앞에서도 보았듯이 독과점시장에서는 시장제배력을 가진 기업이 상품의 가격과 수량을 마음대로 정하기 쉽습니다. 어느 한 기업이 시장을 독점하게 되면 그 기업은 더 많은 이익을 얻기 위하여 가능하면 높은 가격에 적은 공급량을 유지하려 할 것입니다. 시장을 몇 개의 기업이 지배하고 있는 과점시장의 경우에도 기업들이 더 많은 이익을 얻기 위해 답합을 하면 비슷한 문제가 나타날 수 있습니다. 이러한 독과점시장에서는 수많은 기업들이 경쟁할 때에 비해 상품의 가격은 높아지는 반면 공급량은 줄어들게 됩니다. 또한 자신의 우월적 지위를 이용하여 거래 상대방에게 불리한 거래를 강요하는 행위도 독과점 시장에서 나타나는 문제입니다. 시장 참가자들의 공정한 경쟁을 제한하는 이러한 행위들은 결국 자원을 비효율적으로 배분하게 됩니다.
한 사람 또는 소수의 사람들이 시장가격이나 생산량에 대해 임의로 영향을 미칠 수 있는 힘
담합(부당공동행위)
사업자가 상호간의 경쟁을 회피하기 위해 다른 사업자와 공동으로 가격을 정하거나 인상하고, 시장을 분할하기도 하며, 출고를 조절하는 등의 내용으로 협의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위(독점규제 및 공정거래에 관한 볍률 제19조 제 1항)
외부효과
어떤 경제주체가 생산 또는 소비활동을 할 때 아무런 대가 없이 다른 경제주체에게 손해 또는 혜택을 주는 것을 말함
경제활동 과정에서 발생하는 외부효과(external effects)도 시장실패를 야기합니다. 어떤 경제주체의 행위가 본인 의도와 관계없이 다른 경제주체에게 영향을 미치지만 이에 대해 어떠한 대가를 요구하거나 비용을 지불하지 않는 경우 외부효과가 발생한다고 합니다. 외부효과에는 긍정적인 것과 부정적인 것이 있습니다. 자동차의 배기가스나 소음, 공장의 매연이나 폐수 등이 부정적 외부효과에 해당합니다. 반대로 새로운 첨단기술 개발, 꽃길 가꾸기 등은 긍정적 외부효과를 발생시킵니다.
재화와 서비스는 다음의 두 가지 기준에 의해 크게 제 가지로 분류됩니다.
- 경합성(rivalry)이 있는가? 즉 어떤 사람이 소비할 때 다른 사람의 소비량이 영향을 받는가?
- 배재성(excludability)이 있는가? 즉 어떤 사람이 소비하는 것을 막는가?
아이스크림이나 옷처럼 경합성과 배제성을 모두 가지고 있는 재화를 '사용재'라고 합니다. 누군가가 이들 재화를 소비하면 다른 사람이 소비할 수 있는 양이 줄어들고 정해진 액수의 돈을 내지 않으면 소비할 수 없습니다. 대부분의 재화와 서비스는 사용재입니다.
사용재와는 달리 경합성과 배제성이 모두 없는 재화와 서비스를 공공재라 합니다. 공공재의 경우에는 어떤 한 사람의 소비가 다른사람의 소비를 방해하지 않으며 동시에 다른 사람들이 그것을 소비하는 것을 막기 어렵습니다. 예를 들어 국방 서비스의 경우 어떤 사람이 국가안보로부터 혜택을 누린다고 해서 다른 사람의 혜택이 줄어들지 않습니다. 또한 국민이면 모두 대가를 지불하지 않고도 혜택을 받을 수 있습니다.
그런데 현실적으로 공공재이지만 소비과정에서 경합성 또는 배제성이 나타나는 재화와 서비스도 많이 있습니다. 소비에 있어 배제성은 없지만 경합성이 존재하는 경우를 공유자원이라고 합니다. 바닷속의 물고기를 생각해 봅시다. 바닷속 물고기는 배제성이 없습니다. 어부들에게 일일이 요금을 부과한다는 것은 매우 어렵기 때문입니다. 그러나 어떤 어부가 물로기를 잡으면 그 만큼 다른 어부들이 잡을 수 있는 물고기가 줄어듭니다. 즉, 바닷속 물고기는 경합성이 있습니다.
이와 반대로 경합성은 없지만 배제성이 존재하는 재화와 서비스는 자연독점의 특성을 갖게 됩니다. 자연독점이란 규모의 경제로 인해 생기는 독점으로 생산량이 증가할수록 평균비용이 감소합니다. 좋은 예로 전기를 들 수 있습니다. 전기를 생산·공급하는 데는 막대한 비용이 들어가는데 일반적으로 전기를 소비하는 사람들이 많을 수록 평균비용이 줄어듭니다. 전기는 요금을 내지 않으면 사용할 수 없기 때문에 배제성이 있습니다. 그러나 어떤 사람이 전기를 소비할 때 다른 사람의 소비가 영향을 받을 만큼 전기의 양이 크게 줄어들지는 않습니다. 즉, 전기의 소비에는 경합성이 없습니다.
| 재화의 유형 | |||
| 경합성 | 없다 | 공공재
| 자연독점
|
| 있다 | 공유자원
| 사용재
| |
| 없다 | 없다 | ||
| 배재성 | |||
이러한 외부효과에 대하여 우리는 어떠한 대가를 요구하거나 비용을 지불하지 않기 때문에 부정적 외부효과를 만들어 내는 개인이나 기업은 굳이 외부효과를 줄이려고 하지 않습니다. 긍정적 외부효과를 가져다 주는 개인이나 기업도 굳이 외부효과를 많이 만들어 낼 필요를 느끼지 못하게 됩니다. 결국 시장기구에 전적으로 맡겨 놓을 경우 부정적 외부효과는 필요 이상으로 많이, 긍정즉 외부효과는 적정 양보다 적게 만들어 질 수 있습니다. 따라서 외부효과가 있는 경우 자원은 비효율적으로 배분되는 것입니다.
공공재의 존재 역시 시장실패를 초래합니다. 공공재는 어떤 사람이 먼저 소비하면 다른 사람이 소비할 수 없는 사용재와는 달리 여러사람이 동시에 사용할 수 있으며 어떤 특정인이 소비하지 못하도록 막기 어렵습니다. 국방, 치안, 외교, 소방 등이 이에 해당됩니다. 이러한 공공재의 특성은 무임승차문제(free-rider problem)을 일으키게 됩니다. 무임승차자 문제란 사람들이 어떤 재화와 서비스의 소비를 통해 혜택을 얻지만 이에 대해 아무런 비용도 부담하지 않으려는 데서 생기는 문제를 말합니다. 공공재는 수많은 사람들에게 혜택을 주기 때문에 반드시 생산되어야 합니다. 그러나 공공재의 생산에는 막대한 비용이 드는데도 일단 생산되면 사람들은 아무 대가를 지불하지 않고 소비하려고 할 것입니다. 따라서 공공재의 생산을 시장기구에 맡겨 놓을 경우 이윤을 목적으로 하는 기업은 공공재를 생산하려고 하지 읺을 것입니다. 결국 공공재는 시장에서 자율적으로 생산되지 않거나 생산되어도 사회적으로 필요한 양에 미치지 못할 것입니다.
사람들이 어떤 재화와 서비스의 소비를 통해 혜택을 얻지만 이에 대해 아무런 비용도 부담하지 않으려는 데서 생기는 문제
정보의 비대칭도 시장실패의 원인으로 작용합니다. 두 거래 당사자 중 어느 한쪽이 다른 쪽에 비해 더 좋고 많은 정보를 갖고 있는 등 정보의 비대칭이 존재하게 되면 시장 거래가 위축되기 때문입니다. 정보 비대칭이 시장 거래에 미치는 영향은 "여섯째 마당 정보, 환경문제와 경제"에서 보다 자세히 이야기 하겠습니다.
고양이 목에 방울 달기(Belling the Cat)는 이솝우화에 나오는 이야기입니다. 쥐들이 고양이 때문에 즐 위험을 느끼자 어떻게 하면 거기서 벗어날 수 있을지에 대해 회의 하게 되었습니다. 갑론을박을 하던 중 젊은 쥐 한마리가 고양이 목에 방울을 매달아 주면 그 방울소리를 듣고 고양이가 오는 것을 미리 알 수 있어서 쉽게 도망갈 수 있을 것이라는 제안을 하였습니다. 쥐들은 모두 좋은 의견이라고 기뻐하였으나 늙은 쥐가 "누가 고양이 목에다 방울을 달아 놓을 수 있겠는가"하고 물었더니 서로 쳐다보기만 할 뿐 대답하는 쥐가 아무도 없었습니다.
만약 쥐들이 고양이 목에 방울을 다는 것이 불가능한 일은 아니라고 가정하면 누가 나서서 고양이 목에 방울을 달게 될까요? 아마 쥐들의 정부가 없고 쥐들이 합리적인 시장참여자라면 자발적으로 고양이 목에 방울을 달기는 힘들 것입니다. 왜냐하면 고양이 목에 방울 당기는 전형적인 공공제(public goods)의 하나이기 때문입니다.
공공재는 비경합성(non-rivalry)과 배제불가능성(non-excludability)의 속성을 가진 재화나 서비스를 말합니다. 비경합성은 한 사람이 어떤 물건을 이용하더라도 다른 사람이 이용하는 데 영향을 주지 않는 성질을 말합니다. 어느 한 사람이 가로등 불빛을 이용하는 것은 다른 사람이 그 불빛을 이용하는 것에 영향을 주지 않습니다. 마찬가지로 어느 쥐가 고양이 목의 방울소리를 듣는다고 해서 다른 쥐가 그 소리를 들음으로써 얻는 편익이 줄어드는 것은 아닙니다. 배제불가능성은 어떤 물건을 다른 사람이 이용하는 것을 막을 수 없다는 뜻입니다. 가로등은 길을 지나는 사람이면 누구나 이용할 수 있으므로 특정한 사람이 가로등 불빛을 이용하지 못하도록 막는 것은 매우 어렵습니다. 마찬가지로 일단 고양이 목에 방울을 달고 나면 고양이가 움직일 때마다 울리는 방울소리를 특정한 쥐만 골라서 못 듣게 하기가 어렵습니다. 따라서 고양이 목에 방울 달기는 비경합성과 배제불가능성이라는 속성을 가지므로 공공재라고 볼 수 있습니다.
왜 정부는 시장에 개입하나?
정부의 시장개입
정부가 시장에 개입하는 첫째 이유는 위에서 살펴본 것과 같은 시장실패를 보완하여 자원배분의 효율성을 높이는 데 있습니다. 이를 위해 정부는 시장 참가자들 사이에 공정한 경쟁이 유지되도록 여러 가지 규칙과 제도를 만들고 그것이 잘 지켜지도록 감시합니다. 독과점 사업자가 가격을 부당하게 정할 때 시정명령을 내리고 담합과 같은 공동행위를 단속할 뿐만 아니라 기업간 부당한 거래에 대해서도 규제하고 있습니다.
아울러 기업에 비해 상대적으로 불리한 위치에 있는 소비자의 권리를 보호하기 위한 장치도 마련하고 있습니다. 정부는 이러한 일들을 수행하기 위해 "독점규제 및 공정거래에 관한 법률"이나 "소비자기본법" 등을 만들어 시행하고 공정거래원회와 한국소비자원 같은 기구를 두어 불공정한 거래 행위를 막고 있습니다.
또한 공장의 매연이나 폐수와 같은 부정적 외부효과를 줄이기 위하여 정부는 오염물질 허용기준치를 정하고 이를 어기는 기업들에게 벌과금을 부과합니다. 반대로 긍정적 외부효과가 큰 기술개발을 장려하기 위하여 지원금을 지급합니다.
이와 함께 시장에 맡길 경우 생산되지 않거나 충분한 생산이 어려운 공공재를 정부가 직접 또는 공기업을 통하여 생산합니다. 그리고 다양한 정책수단을 써서 물가안정과 고용증대를 위해 노력합니다.
정부가 시장에 개입하는 이유 가운데 다른 하나는 소득분배의 불균형을 개선하기 위해서 입니다. 개인의 능력과 노력에 따른 분배가 바람직하다면 시장경제는 공정한 분배를 보장한다고 할 수 있습니다. 그러나 경제활동의 결과인 소득을 시장원리에 의해 분배되도록 놓아둘 경우 사회구성원들 사이의 소득 불균형이 커질 수 있으며 노인, 소년소녀가장, 장애인과 같은 경제적 약자들은 자기능력만으로 살아가는 데 큰 어려움을 겪을 것입니다.
소득 격차의 확대와 이로 인한 부익부 빈익빈 현상의 심화, 실업·사고·은퇴 등으로 인한 소득의 갑작스런 변동은 사회불안을 더욱 키울 수 있습니다. 이러한 현상이 지속되면 국민경제 전체적으로 생산성은 물론 사회활력이 낮아지게 되고, 나아가 범죄율이 높아지는 등 경제적·사회적으로 심각한 문제들을 낳을 수 있습니다. 소득의 분배와 관련하여 조정자로서 정부의 역할이 중요한 이유가 여기에 있습니다.
우리나라 헌법은 "대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.(제 119조 제 1항)"고 규정하여 우리나라의 경제 질서가 자유시장경제 원리를 바탕으로 하고 있다는 점을 분명히 밝히고 있습니다. 또한 자유시장경제 원리를 실행하기 위하여 그 전제로서 사유재산제도를 보장(제23조 제1항)하고 국방 또는 국민 경제를 위해 법률이 정하는 경우를 제외하고는 사기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다(제126조)고 명시하고 있습니다.
다만 자유시장경제 원리를 근간으로 하면서도 자유시장경제의 폐해를 제거하고 사회적 형평을 실현하기 위하여 자유시장경제 원리를 일부 수정할 수 있도록 하고 있습니다. 즉, "국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다(제119조 제2항)"고 규정하고 있습니다.
정부의 기능
시장경제에서 시장과 정부의 기능은 상호 보완이 불가피합니다. 정부 기능의 범위에 대한 논의의 핵심은 정부가 무엇을 해야 하고 무엇을 하지말아야 하는가, 그리고 어떤 수단을 어떻게 사용할 것인가라고 할 수 있습니다.
시장경제에 대한 정부의 개입 정도는 나라마다 상당한 차이가 있지만 시장개입의 목적이 시장실패의 보완과 형평의 개선에 있다는 데 어느 정도 국제적인 공감대가 형성되어 있습니다. 어떤 사람은 형평의 개선을 시장실패의 보완에 포함시켜 논의하기도 합니다.
| 시장실패의 보완 | 형평의 개선 | |||
|---|---|---|---|---|
| 최소 기능 | 공공재공급 국방, 사유재산권 보호, 법과 질서 확립, 거시경제안정 유지, 공중보건 | 빈곤층 보호 빈곤퇴치, 재난구호 | ||
| 중간 기능 | 외부효과개선 의무교육 제공, 환경보호 | 독점규제 공익사업 관리, 반독점정책 | 불완전 정보 극복 보험(의료·생명·연금), 금융규제, 소비자 보호 | 시회보험 제공 연금을 통한 소득분배, 빈곤층을 위한 공적부조, 실업보험 |
| 적극적 기능 | 민간경제활동 조정 시장기능 활성화(공기업 민영화, 규제완화 등), 유인 제공 | 소득재분배 | ||
정부 실패
오늘날 정부는 국민경제에서 댜양한 경제활동을 하고 있습니다. 국민은 우리마을에 다리를 놓아 달라, 우리 지역에 복지시설을 지어달라, 교육 예산을 늘려 달라는 등 정부에 많은 요구를 합니다. 이러한 국민의 다양한 요구를 들어주고 시장 실패를 보완한다는 이유로 정부는 시장개입을 정당해 왔으며 이 과정에서 '큰 정부'를 지행하게 되었습니다.
그러나 정부의 재입과 규제가 반드시 바람직한 결과를 가져다 주는 것은 아닙니다. 정부 역시 완전하지 못합니다. 정부의 적절치 못한 대응이나 지나친 개입은 시장실패를 더욱 악화시킬 수 있습니다. 이와 같이 정부의 개입이 자원배분의 효율성을 높이기보다 오히려 해치는 경우가 있는데 이를 시장실패에 빗대어 정부실패(government failure)라고 합니다.
시장실패를 해결하기 위한 정부의 개입이 자원배분의 효율성을 높이기보다 오히려 해치는 상황
그렇다면 정부실패는 왜 발생할까요? 정부는 대부분의 업뭄영역에서 독점적인 지위를 갖고 있어 민간기업처럼 경쟁을 해야 할 필가 없습니다. 공기업도 경쟁자가 없기 때문에 공공재 생산비용을 자발적으로 낮출 유인이 적다고 할 수 있습니다. 부실하게 운영되더라도 민간기업처럼 망할 염려가 없으며 열심히 일해서 얻어낸 성과에 따라 보상을 받는 유인제도(incentrive system)도 부족합니다. 따라서 경쟁력을 높이고 비용을 줄이려는 노력이 소홀해지고 조직이 방만해지기 쉬워 경제활동의 효율성이 민간기업에 뒤질 수밖에 없습니다. 정부실패는 상당부분 이러한 정부 부문의 속성 때문에 비롯되는 것입니다.
경제활동과 관련하여 경제조체들의 바람직한 행위나 선택을 유도할 목적으로 금전적 보상이나 승진 등 유무형의 혜택을 제공하는제도
또한 정부는 다양한 배경과 이해관계를 가진 사람들의 집단이기 때문에 경제원리에 따른 합리적 의사결정을 하기 어려운 경우가 많습니다. 즉, 투표로 선출된 사람은 다음 선거에서의 당선이 중요한 관심사이기 때문에 경제적 효율성보다는 근시안적이고 정치적인 이해관계와 타협할 가능성이 있으며, 임명되거나 고용된 관리들도 항상 완전한 정보를 갖고 있지는 못합니다. 이러한 이유 때문에 정부가 가장 좋다고 생각해서 추진한 정책이 실제는 엉뚱한 결과를 초래하는 경우도 있습니다.
그러면 정부실패를 최소화하기 위해서는 어떤 노력이 필요할까요? 우선 각종 제도의 개선을 통해 민간의 경제활동을 제역하는 불필요한 규제를 과감히 완화·철폐할 필요가 있습니다. 동시에 정부의 정책결정 과정을 국민에게 투명하고 자세히 밝혀야 합니다. 또한 정부 부문 운영에도 경쟁원리와 적절한 유인제도를 도입하여 효율성을 높여야 합니다. 이와 함께 입법부와 감사원, 그리고 그리고 시민단체 등에 의한 예산감시 활동도 정부의 실패를 줄이는 데 활용될 수 있습니다. 정부의 경제정책, 예산, 기구 등에 대한 국민의 감시와 비판 기능은 강화되어야 할 것입니다.
정부기관이나 관련단체가 아닌 순수한 민잔조직을 일컫는 말로 비정부기구(NGO: non-govenmental orgarnization)이라고도 함
시장실채는 정부의 시장개입으로 상당부분 개선할 수 있습니다. 그러나 정부의 개입이 항상 최선은 아닙니다. 때로는 정부가 직접 나서지 않고 사회구성원의 자발적인 참여를 통해 시장실패가 민주적이고도 효율적으로 보완되기도 합니다. 예를 들어 환경오염과 같은 해로운 외부효과를 발생시키는 기업의 행위도 사회구성원의 고발정신으로 상당부분 줄일 수 있습니다. 독과점기업의 횡포는 기업들의 불공정 행위를 감시·비판하거나 소비자의 권익을 보호하기 위한 운동으로 어느 정도 개선시킬 수 있습니다.
또한 불충분한 공공제 때문에 나타나는 시장실패의 경우에도 국민의 무임승차 유혹에서 벗어나 관심을 가지고 대응할 때 정부의 개입 없이 해결될 수 있는 부분이 있습니다. 예를 들면 지역 주민 또는 단체들이 훼손될 위기에 처한 땅을 공동으로 매입해 공원으로 종성하여 지역주민 모두의 '쉼터'(공공재)로서, 나아가 지역사회의 이미지 개선에 활용하는 내셔널트러스트운동(National Trust)* 같은 것을 종종 볼 수 있습니다.
이와 같이 시장실패가 사회구성원들의 자발적인 노력으로 해결될 수 있다면 정부가 직접 나서는 방식이 항상 최선은 아닌 것입니다.
시민들의 자발적인 모임이나 기부 등을 통해 보존가치가 있는 자연자원과 문화자산을 확보하여 무분별한 개발로부터 보전·관리하고자 하는 시민 환경운동
조세는 우리 생활의 일부
조세의 역할과 조세부담
앞에서 조세는 전통적으로 정부 재정수입의 중요 수단으로 기능하여 왔음을 보았습니다. 이 절에서는 조세에 대해 좀더 생각해 보기로 합니다. 현대사회에서 조세는 단순한 정부 수입원 이상의 중요한 의미를 가지고 있기 때문입니다. 우선 소득이 적은 계층에 대해서는 낮은 세율을 적용하거나 세금을 감면해 부담을 덜어주고, 소득이 많은 계층에 대해서는 더 많은 세금을 부과함으로써 계층간 소득을 재분배할 수 있습니다. 또한 조세는 기업투자나 소비지출을 촉진하거나 억제하는 등 경제안정을 도모하기 위한 수단으로도 활용됩니다. 그리고 정부는 개인이나 기업의 행동을 일정한 방향으로 유도하기 위한 수단으로 조세를 활용하기도 합니다. 예를 들어 휘발유와 경유에 대해 교통·에너지·환경세를 부과하면 사람들은 차량 운행을 줄이는 방향으로 반응합니다.
조세부담률은 총 조세수입을 명목 국내총생산(GDP)으로 나눈 것이고, 국민부담률은 조세와 사회보장기여금 납부액의 합계를 GDP로 나눈 것이다. 2017년중 우리나라의 조세부담률과 국민부담률은 각각 20.0%와 26.9%로 이탈리아(29.4%, 42.1%)나 영국(26.9%, 33.3%)에 비해 낮지만 미국(20.6%, 26.8%)과는 비슷한 수준이다.
| 구분 | 한국 | OECD평균 | 이탈리아 | 영국 | 프랑스 | 미국 | 일본 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 조세부담률 | 20.0 | 24.0 | 29.2 | 26.9 | 29.3 | 20.6 | 18.4 |
| 국민부담률 | 26.9 | 34.2 | 42.1 | 33.3 | 46.1 | 26.8 | 31.4 |
| *자료: OECD Revenue Statistics(2017년 기준, 단 OECD 평균 및 일본은 2016년 기준) | |||||||
요즘에는 정부의 경제활동 영역이 넓어지면서 조세부담이 늘어는 경향이 있습니다. 동서고금을 막론하고 국민의 조세부담을 어느 수준으로 할 것인지는 끊임없이 논쟁거리가 되어 왔습니다. 이러한 논쟁은 '큰 정부'와 '작은 정부' 가운데 어느 것이 더 바람직한가 하는 문제와도 밀접한 관련이 있습니다. 큰 정부, 다시 말해 정부가 다양한 일을 해줄 것을 바라는 사람들은 조세부담의 증가를 감수해야 할 것입니다. 어떤 사람들은 우리 경제의 수준에서 현재의 세금도 너무 무거운 부담이라고 주장하면서 세금을 더 줄여야 한다고 말하기도 합니다. 그러나 사회복지, 교육 등 정부의 역할이 더 강화되어야 할 부문이 아직 많기 때문에 조세부담이 어느 정도 높아지는 것은 불가피한 측면이 있습니다.
현행 조세체계는 과세주체, 세수의 용도, 부담주체 등에 따라 분류되고 있다. 과세주체별로는 국세(14개) 및 지방세(11개)로 분류되며, 국가가 부과하는 국세는 내국세와 관세로, 지방자치단체가 부과하는 지방세는 도세와 시·군세로 구분된다.
세수 용도별로는 용도가 특정되지 않고 일반경비에 충당되는 보통세와 용도가 특정경비에만 충당되는 목적세로 구분된다. 부담주체에 따라서는 납세자와 세금의 실질적인 부담자가 일치하는 직접세와 상품 등에 부과하는 간접세로 분류된다. 우리나라 주세체계는 다음과 같다.
| 국세 | 지방세 |
|---|---|
| 내국세 직접세: 소득세, 법인세, 상속세, 증여세, 종합부동산세 간접세: 부가가치세, 개별소비세, 주세, 인지세, 증권거래세 목적세: 교통·에너지·환경세, 교육세, 농어촌특별세 관세 |
도세 보통세: 취득세, 등록면허세, 레저세, 지방소비세 목적세: 지역자원시설제, 지방교육세 시·군세 보통세: 주민세, 지방소득세, 재산세, 자동차세, 담배소비세 |
| *자료: 기획재정부, '2017 조세제도' · 국회예산처, '알기쉬운조세제도' | |
세금을 줄이려는 납세자의 행위
세금은 우리 생활의 일부라 해도 지나치지 않을 정도로 우리의 경제활동과 밀접한 관계를 맺고 있습니다. 우리는 돈을 벌어도, 물건을 사도, 예금이자를 받아도, 세금을 냅니다. 국가나 지방자치단체는 재정수요를 충당하기 위하여 개별적인 보상없이 국민으로 부터 세금을 강제적으로 거둬 들입니다. 정부는 가능한 많은 세금을 거두려 하지만 국민은 가능하다면 세금을 적게 내고 싶어 합니다. 그렇다고 무조건 적게 낼 수는 없습니다. 국민으로서 마땅히 지켜야 하는 법을 어길 수도 있기 때문입니다.
납세자가 자신의 세금부담을 줄이려는 행위는 크게 절세와 탈세로 구분 할 수 있습니다. 둘다 행위의 목적은 같지만 법의 테두리 안에서 이루어지느냐 그렇지않느냐에 따라 두 방법에 차이가 있습니다. 절세는 세법이 허용하는 범위내에서 세금부담을 줄이려는 행위를 말합니다. 반면 탈세는 소득 축소신고 등 부정한 방법으로 세금을 줄이려는 행위입니다. 탈세 행위는 국가재정을 축내는 행위로 이로 인한 세수부족은 결국 다른 사람이 부담해야하기 때문에 성실한 납세자에게 피해를 줍니다.
한편 절세와 탈세 이외에 조세회피라는 말도 있습니다. 이것은 법의 미비점을 이용해 세금을 줄이는 행위를 말합니다. 조세회피 수단으로 소득세 비율이 매우 낮은 국외 조세피난처를 이용하는 등의 예를 들 수 있습니다. 조세회피는 사회적 비난의 대상이 될 수 있으나 법에 의해 처벌받지 않습니다. 완전한 세법을 마련한다는 것은 현실적으로 불가능합니다. 그러나 국가는 공평과세를 실현하고 재정을 든든히 하기 위하여 조세회피와 탈세 행위를 막는 노력을 더욱 기울려 나가야 할 것입니다.
절세란 세법이 허용하는 범위내에서 합법적이고 합리적인 방법으로 세금을 줄이려는 행위를 말합니다. 절제에는 특별한 비결이 없습니다. 세법을 충분히 이해하고 법 테두리 안에서 세금을 줄일 수 있는 가장 유리한 방법을 찾으면 됩니다.
사업과 관련된 세금을 절약하려면 평소 증빙자료를 철저히 수집하고 장부정리를 꼼꼼하게 하여 안내도 될 세금은 내지 않도록 해야 합니다. 그리고 세법에서 인정하고 있는 각종 소득공제, 세액공제, 준비금, 충당금 등의 조세지원 제도를 충분히 활용하며, 세법이 정한 각종 의무사항을 성실히 이행함으로써 가산세 등의 불이익 처분을 받지 않도록 해야 합니다. 부동산과 관련된 세금을 절약하려면 부동산을 양도하기전에 관련 세법 내용을 잘 이해하고 거래를 해야 합니다. 상속세나 증여세도 상황에 따라 내야할 세금이 어떻게 달라지는지 따져보아야 합니다.
탈세란 고의로 사실을 왜곡하는 등의 불법적인 방법을 동원해서 세금부담을 줄이려는 행위를 말합니다. 탈세의 유형에는 여러가지가 있으나 대표적인 것으로 수입금액 누락, 가공경비 계상, 실제보다 비용을 부풀려 처리하는 비용의 과대계상, 허위계약서 작성, 명의 위장, 공문서 위조 등이 있습니다.
* 자료: 국세청, '세금절약가이드'
바람직한 조세제도는?
정부가 국민으로부터 세금을 거둬들일 수 있는 권리를 가지고 있지만 무제한적으로 세금을 걷을 수는 없습니다. 경제활동을 교란시킬 수 있으며 조세저항을 불러 올 수 있기 때문입니다. 바람직한 조세제도가 갖추어야 할 요건은 크게 효율성과 공평성의 두가지를 꼽을 수 있습니다.
우선 바람직한 조세제도는 가능한 한 효율성을 해치지 않아야 합니다. 정부가 의도하건 하지 않건 조세의 부과는 개인과 기업의 행동에 어떤 영향을 주는 요인으로 작용하기 마련입니다. 순수하게 재정수입을 늘릴 목적으로 부과한 세금도 개인과 기업의 행동을 변화시킵니다. 문제는 조세부과로 인한 경제주체의 행동 변화가 경제 전반의 효율성을 떨어뜨릴 수 있다는 점입니다. 예를 들어 어떤 고가 품목에 특별소비세를 부과하면 사람들은 세금부담을 줄이기 위해 그 품목을 덜 사게 될 것입니다. 또한 소득세 부담을 완화하기 위해 사람들이 더 적게 일한다거나 저축을 줄이는 행동을 보일 수 있습니다.
이와 같이 세금의 부과는 소비자의 의사결정을 왜곡시키고, 그 결과 각 소비자가 자유롭게 자신의 소비에 대해 의사결정을 할 때에 비해 효율성이 떨어질 수 있습니다. 따라서 경제적 효율성의 상실을 최소화할 수 있도록 개인과 기업의 행동을 덜 왜곡시키는 조세제도를 찾아야 할 것입니다.
조세제도에서 효율성만이 유일한 관심사는 아닙니다. 어찌 보면 조세제도에서 가장 중요한 요건은 공평성의 확보일 것입니다. 조세부담이 어떻게 분배되어야 공평하다고 할 수 있을까요? 어떤 사람들은 정부가 제공하는 서비스로부터 얻는 혜택에 비례하여 세금을 걷는 것이 바람직하다고 말합니다. 이러한 입장은 납세자가 정부로부터 받는 서비스에 대한 대가로 세금을 납부해야 한다는 것을 반영한 것으로 편익원칙이라고 합니다.
각 납세자가 정부가 제공하는 서비스로 부터 얻는 혜택만큼 세금을 내야 한다는 주장
또 다른 사람들은 편익원칙에 의할 경우 가난한 사람이 소득에 비해 상대적으로 많은 세금을 내고 부유한 사람은 오히려 적은 세금을 낼 수 있다고 주장하면서, 납세자 자신이 받는 혜택과는 상관없이 각자의 경제적 능력에 맞게 세금을 내도록 하는 것이 공평하다고 주장합니다. 이러한 견해를 능력원칙이라고 합니다. 오늘날 대부분의 나라에서는 능력원칙을 공평한 조세부담의 원칙으로 받아 들이고 있습니다.
납세자 자신이 정부 서비스로부터 받는 혜택과는 관계없이 각자의 경제적 능력에 따라 세금을 내야 한다는 견해
조세제도의 개혁이라는 이야기가 등장할 때 마다 단골메뉴 처럼 등장하는 것이 '공평과세 원칙의 확립'이라는 말입니다. 조세제도의 공평선을 이야기 할 때 자주 문제 삼는 것은 일부 고소득자들의 탈세 행위와 과세 대상 소득의 범위입니다. 부동산 매매이익이나 사업소득 등을 정확하게 밝히지 않을 경우 사람들이 얼마를 버는지 소득 크기를 알아내기 어려울 수도 있습니다. 정부는 성실한 소득 신고와 납세를 유도하기 위해 신용카드 소득공제 및 부동산 실거래가 신고 제도 등을 운용하고 있습니다. 하지만 완전한 해결책을 찾는 데는 한계가 있습니다. 일부 주식 매매차익에 대한 세금 부과 문제 등 과세 대상 소득에 관해서도 논란이 있어 왔습니다.
그렇지만 조금씩 개선해 나갈 방법은 있습니다. 먼저 과세당국 스스로 세금을 공정하고 투명하게 걷으려는 노력을 기울여야 하겠습니다. 아울러 제도 면에서 모든 소득에 대한 합리적인 세율 부과 등을 통해 조세제도의 공평성을 제고해 나갈 필요가 있습니다. 경제적 능력은 소득 뿐만 아니라 재산의 많고 적음을 통해서도 판단할 수 있습니다. 어떤 경우에는 경제적능력을 재는 데 재산이 소득보다 더 나을 수 있기 때문입니다.
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